Tema 2. La legislación española sobre defensa de los consumidores

Evolución de la legislación de consumo en España

Antes de la Constitución de 1978, la protección del consumidor era fragmentaria y dispersa, limitada a normas sectoriales de policía administrativa (sanidad, pesos y medidas, precios). Es a partir del reconocimiento constitucional del artículo 51 CE cuando se articula un sistema general de protección.

La Ley General 26/1984

La primera pieza clave fue la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, pionera en el contexto europeo. Estableció por primera vez:

• Un catálogo de derechos básicos de los consumidores (protección de la salud y seguridad, protección de intereses económicos, información, educación, representación y audiencia, reparación de daños).
• Un concepto legal de consumidor y usuario.
• Un régimen de responsabilidad civil por productos y servicios defectuosos.

Las leyes especiales de transposición europea

A partir de la incorporación de España a las Comunidades Europeas (1986), se sucedieron numerosas leyes especiales que traspusieron Directivas comunitarias a sectores concretos, entre ellas:

• Ley 22/1994, de responsabilidad civil por daños causados por productos defectuosos.
• Ley 7/1995 (después sustituida) y normativa sobre crédito al consumo.
• Ley 7/1998, de 13 de abril, de Condiciones Generales de la Contratación (LCGC), que regula el control de incorporación y de contenido de las cláusulas predispuestas, con relevancia directa —aunque no exclusiva— para los contratos de consumo.
• Ley de viajes combinados de 1995, posteriormente reformada.
• Normativa sobre garantías en la venta de bienes de consumo, transponiendo la Directiva 1999/44/CE.

Esta dispersión normativa generaba problemas de coherencia, remisiones cruzadas y solapamientos, lo que justificó la operación de refundición.

El Real Decreto Legislativo 1/2007

La Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios, habilitó al Gobierno para elaborar un texto refundido que integrase la Ley General 26/1984 y las leyes especiales de transposición europea relacionadas. El resultado fue el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre (TRLGDCU), que derogó expresamente la Ley 26/1984 y las demás normas refundidas, sustituyéndolas por un texto único y sistemático.

Es importante distinguir la refundición (mera reordenación y sistematización de textos preexistentes, sin capacidad de crear derecho nuevo salvo para regularizar, aclarar y armonizar) de una reforma legal ordinaria: el RDLeg 1/2007 no innovó sustancialmente el contenido normativo, aunque sí mejoró su sistemática.

Reformas posteriores relevantes

Tras su aprobación, el TRLGDCU ha sido modificado en numerosas ocasiones para incorporar el desarrollo del Derecho de la Unión Europea, entre otras, por:

• La Ley 3/2014, que transpuso la Directiva 2011/83/UE sobre derechos de los consumidores (contratación a distancia y fuera de establecimiento, derecho de desistimiento).
• El Real Decreto-ley 23/2018, sobre viajes combinados y servicios de viaje vinculados (transposición de la Directiva (UE) 2015/2302).
• El Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, que introdujo la figura del consumidor vulnerable.
• Reformas más recientes en materia de contenidos y servicios digitales.

Ejemplo práctico

Una cláusula predispuesta en un contrato de préstamo bancario con un particular puede ser controlada, simultáneamente, por la Ley 7/1998 de Condiciones Generales de la Contratación (control de incorporación) y por el TRLGDCU (control de contenido, cláusulas abusivas), lo que ilustra la necesidad de conocer el conjunto normativo y no solo el TRLGDCU de forma aislada.

Ideas clave

• La Ley 26/1984 fue la primera ley general de protección de consumidores en España, hoy derogada.
• Numerosas leyes especiales transpusieron Directivas europeas a sectores concretos (condiciones generales, productos defectuosos, viajes combinados, garantías).
• El RDLeg 1/2007 refundió esas normas en el TRLGDCU vigente.
• El TRLGDCU ha sido objeto de reformas sucesivas, la más destacada la introducción del consumidor vulnerable (RD-ley 1/2021).